Di seguito si trova la parte integrale della sentenza dove il Tar ha respinto il ricorso del sindaco Salvatore Lupo subito
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2709 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Salvatore Lupo, rappresentato e difeso dall’avv. Agatino Cariola, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Agatino Cariola, in Catania, Via G. Carnazza, 51;
contro
Comune di Barrafranca, Presidente del Consiglio Comunale di Barrafranca, Consiglio Comunale di Barrafranca,
Regione Siciliana, Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, Commissario Straordinario per la Gestione del Comune di Barrafranca;
non costituiti in giudizio;
nei confronti di
Giuseppe Avv. Lo Monaco, Salvatore Bevilacqua, Salvatore Dott. Puzzo, Salvatore Puzzo, Alessandro Salvaggio, Salvatore Dott. Spataro, Giuseppe Vetriolo, rappresentati e difesi dagli avv. Giuseppe Lo Monaco e Franco Puzzo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Marco Falcone in Catania, Via G. Leopardi, 126;
Calogero Ing. Zuccala’, Liborio Cumia, Giovanni Dott. Di Dio, Alessandro Faraci, Giuseppe Ferrigno, Michele La Pusata, rappresentati e difesi dall’avv. Ernesta Giuseppa Antonia Di Vita, con domicilio eletto presso la Segreteria del Tar, in Catania, via Milano 42a;
per l’annullamento
ricorso introduttivo
– della deliberazione del Consiglio comunale di Barrafranca, del 22 novembre 2015, n. 77, avente ad oggetto mozione di sfiducia al Sindaco ai sensi dell’art. 10 L.R. n. 35/1997 e s.m.i.;
– della deliberazione del Consiglio comunale di Barrafranca, 22 novembre 2015, n. 75;
– della determinazione 20 novembre 2015, n. 20 del Presidente del Consiglio Comunale di Barrafranca.
Motivi aggiunti
del decreto del Presidente della Regione Siciliana n. 578 del 16 Dicembre 2015 con il quale è stato nominato il Commissario straordinario per la gestione del Comune di Barrafranca, fino alla prima tornata elettorale utile;
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Giuseppe Avv. Lo Monaco, Salvatore Bevilacqua, Salvatore Dott. Puzzo, Salvatore Puzzo, Alessandro Salvaggio, Salvatore Dott. Spataro, Giuseppe Vetriolo, Calogero Ing. Zuccala’, Liborio Cumia, Giovanni Dott. Di Dio, Alessandro Faraci, Giuseppe Ferrigno, Michele La Pusata;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2016 il dott. Francesco Bruno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Il contenzioso in esame, promosso dall’avv. Salvatore Lupo quale Sindaco del Comune di Barrafranca, riguarda (ricorso introduttivo) gli atti con i quali è stata convocata la seduta del Consiglio comunale, la determinazione del relativo ordine del giorno, la delibera di approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Sindaco medesimo, e (motivi aggiunti) il decreto del Presidente della Regione Siciliana con il quale è stato nominato il Commissario straordinario per la gestione del Comune di Barrafranca fino alle elezioni.
Senza disconoscere la teorica possibilità che la carica di Sindaco venga sottoposta ad una mozione di sfiducia da parte dell’assemblea cittadina, il ricorrente contesta nel concreto la procedura seguita per addivenire a tale risultato, e nel merito, la sussistenza degli addebiti mossigli.
In dettaglio, deduce in ricorso quanto segue:
1.- Sotto un primo profilo, (i) sarebbero state violate le regole che presidiano la convocazione del Consiglio comunale, in quanto la seduta per la votazione della sfiducia sarebbe stata ingiustificatamente anticipata di un giorno per non esplicitate ragioni di urgenza; (ii) inoltre, nella stessa seduta, il punto concernente la sfiducia sarebbe stato inserito all’ordine del giorno in posizione cronologicamente antecedente alla votazione sulle condizioni finanziarie dell’ente (dissesto), nonostante quest’ultima deliberazione fosse stata sollecitata dal competente Assessorato Regionale, ed avrebbe quindi richiesto trattazione prioritaria alla stregua delle norme statutarie. Sotto altro profilo, (iii) si rileva che alla votazione avrebbe partecipato un consigliere comunale che, invece, avrebbe dovuto preventivamente essere dichiarato decaduto dalla carica; sicchè, la mancata pronuncia della decadenza avrebbe viziato in radice la composizione e la deliberazione dell’assemblea;
2.- Si assume poi che la mozione non avrebbe potuto essere in concreto posta in votazione, a ciò ostandovi l’art. 10, co. 1 bis, della L.R. 35/1997, nella parte in cui pone limiti temporali all’esercizio di tale facoltà, escludendola nei primi 24 mesi e negli ultimi 180 giorni del mandato sindacale. In particolare, premesso che analoga mozione a carico del Sindaco era già stata votata e non approvata dal Consiglio nel settembre 2014, non avrebbe potuto procedersi ad ulteriore sollevazione della questione prima del decorso di ulteriori 24 mesi da tale ultima votazione. Si aggiunge che – se interpretata in modo diverso, nel senso che consente ripetute votazioni della fiducia, anche a distanza di tempo ravvicinato – la norma regionale sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 1, 3, 5, 28, 97 e 111;
3.- Si contestano nel merito tutte le manchevolezze nella gestione amministrativa dell’ente da parte del Sindaco che sono state poste a base della sfiducia votata dal Consiglio.
Si sono costituiti in giudizio i componenti del Consiglio comunale indicati in epigrafe, che hanno chiesto il rigetto del ricorso, eccependone anche l’inammissibilità per mancata integrale instaurazione del contraddittorio processuale.
All’udienza camerale del 14 Gennaio 2016, deputata all’esame della domanda cautelare, la causa è stata trattenuta per la decisione con sentenza in forma semplificata ex art. 60 c.p.a., sussistendo i presupposti richiesti dalla legge, ed essendo stato dato avviso alle parti presenti.
Prescindendo dalle eccezioni di inammissibilità sollevate dai controinteressati, il ricorso va respinto nel merito in quanto infondato.
1.1- In relazione al primo motivo, va rilevato che compete allo stesso organo deliberante stabilire se un oggetto della decisione rivesta o meno il carattere dell’urgenza: nel caso di specie, ciò è avvenuto, in quanto il Consiglio comunale ha respinto la mozione pregiudiziale, con la quale si chiedeva il rinvio della votazione, ed ha poi deliberato positivamente circa la sussistenza del presupposto dell’urgenza della votazione dei punti iscritti all’o.d.g.. D’altra parte, va anche rilevato che la anticipazione urgente della seduta consiliare, incide essenzialmente (riducendoli) solo sui tempi garantiti ai singoli consiglieri per poter avere cognizione degli argomenti in trattazione; pertanto, l’eventuale censura sulla anticipazione della seduta avrebbe potuto essere, al più, sollevata dai soggetti a garanzia dei quali è previsto un congruo termine di preavviso; mentre, nel caso in esame, nessuna doglianza è stata sollevata dai soggetti legittimati, che hanno riconosciuto all’unanimità la sussistenza del carattere dell’urgenza.
Sul punto, condivisibile giurisprudenza ha affermato che: “È inammissibile il ricorso proposto da soggetti terzi rispetto ai consiglieri comunali il quale faccia valere la violazione del regolamento comunale nella parte in cui (nella specie art. 20) impone che l’ordine del giorno debba essere inviato ai consiglieri almeno cinque giorni prima della data della seduta; tale norma, infatti, è diretta ad assicurare la comprensione dei temi all’ordine del giorno, e quindi lo jus deliberandi dei consiglieri, dunque attiene solamente ai diritti di partecipazione dei consiglieri.” (C.d.S., IV, 351/2012);
“Legittimati a dolersi del carattere d’urgenza in relazione ad un argomento posto all’ordine del giorno di una sessione “urgente” del Consiglio comunale possono essere solo i Consiglieri comunali, a presidio del cui diritto ad intervenire alla seduta consiliare sulla base di un sufficiente ed adeguato esame preliminare delle questioni da discutere è posta la norma di cui all’art. 125 del r.d. 4 febbraio 1915 n. 148 (nella specie, invece, siffatta doglianza veniva sollevata da cittadini privati, che deducevano la mancanza di motivazione a sostegno della convocazione del Consiglio Comunale in sessione straordinaria urgente ai fini dell’adozione del p.i.p. in variante al piano regolatore generale vigente).” (C.d.S., IV, 3818/2003).
1.2- Sotto altro profilo, il ricorrente lamenta la violazione del regolamento comunale, nella parte in cui attribuisce priorità di trattazione nelle sedute consiliari alle proposte provenienti dall’autorità statale o regionale (nella fattispecie, sarebbe stata illegittimamente posposta al voto di sfiducia, nell’o.d.g., la deliberazione sul dissesto, benché questa fosse stata compulsata dall’Assessorato Regionale).
Il rilievo è infondato ed inconducente.
Per un verso, sul piano formale, è utile sottolineare che la proposta relativa alla condizione finanziaria dell’ente iscritta all’o.d.g. proveniva dal Dirigente di un settore dell’amministrazione comunale, e non da enti esterni sovraordinati, sicchè non sussistevano gli estremi per la anticipazione rispetto ad altri argomenti.
Ma, soprattutto, va messo in rilievo il fatto che quella denunciata costituisce una mera violazione procedimentale, e come tale va valutata nei suoi possibili (ma non certi) effetti invalidanti alla luce del noto principio fissato nell’art. 21 octies, co. 2, della L. 241/90.
In altri termini, non può affermarsi con assoluta certezza che – se non ci fosse stata la denunciata violazione dell’ordine di trattazione degli argomenti, e se dunque il Consiglio avesse per prima cosa deliberato sulla condizione economico/finanziaria dell’ente – ciò si sarebbe automaticamente risolto nella non votazione della sfiducia al Sindaco; anzi, appare vero il contrario.
Si ponga l’attenzione sul fatto che: a) non è certo che il Consiglio avrebbe deliberato lo stato di dissesto; b) in ogni caso, tale eventuale positiva deliberazione non avrebbe fatto decadere – per ciò solo – il Sindaco e gli altri organi elettivi; c) conseguentemente, il Consiglio comunale avrebbe potuto votare la sfiducia al Sindaco, anche dopo aver deliberato il dissesto.
In definitiva, la denunciata violazione della disposizione del regolamento comunale sull’ordine di trattazione dei punti della seduta consiliare – ove realmente sussistente – non determina effetti invalidanti sulla votazione della mozione di sfiducia a carico del Sindaco, e dunque è – ai sensi dell’art. 21 octies citato – irrilevante.
1.3- Anche il terzo aspetto censurato nel motivo in esame, concernente la presenza in assemblea di consiglieri che avrebbero dovuto essere dichiarati decaduti, risulta insussistente.
Infatti, la censura non supera la cd. “prova di resistenza”, non potendosi ritenere decisiva ai fini della votazione sulla mozione di sfiducia l’eventuale ed auspicata estromissione dall’assemblea di un consigliere sui 16 (su un totale di 20) che l’hanno votata. La giurisprudenza citata in ricorso a sostegno del motivo, che valorizza l’apporto ipotetico di ogni singola opinione espressa (al di là dello specifico “peso” numerico) ai fini della formazione della volontà dell’assemblea, non si attaglia al caso di specie, dato che riguarda ipotesi in cui un componente dell’organo deliberante sia stato illegittimamente escluso dalla votazione. Nel caso a mani, invece, si versa nell’ipotesi opposta in cui un consigliere ha partecipato alla decisione, mentre avrebbe dovuto (in tesi) essere escluso dalla votazione: come si è già detto, la postulata esclusione del consigliere, ove accolta, non avrebbe comunque determinato un differente esito della deliberazione.
2.- L’interpretazione dell’art. 10, co. 1 bis, della L.R. 35/1997 proposta in ricorso, orientata ad affermare che – dopo la prima bocciatura della mozione di sfiducia, avvenuta nel settembre 2014 – il Consiglio non avrebbe potuto proporne un’altra prima del decorso di altri 24 mesi, costituisce una interpretatio abrogansdell’istituto in esame. Si consideri, infatti, che se si attendesse l’ulteriore (e non codificato) termine biennale preteso dal ricorrente, non potrebbe più proporsi la questione della fiducia, dato che l’eventuale votazione andrebbe a cadere entro gli ultimi sei mesi del mandato, nel quale essa è inibita per legge. Come si vede, la tesi prospettata finisce con il rendere praticamente inapplicabile (o applicabile una sola volta nell’intero mandato) un istituto previsto dalla legge, che invece serve a consentire la costante verifica del rapporto “fiduciario” tra Consiglio e Sindaco. D’altronde, il termine di 24 mesi previsto dall’art. 10 della L.R. 35/1997 non rappresenta un “lasso di tempo minimo” che deve sempre necessariamente intercorrere tra due votazioni sulla sfiducia, ma piuttosto è espressione di una “presunzione legale” secondo la quale, nel primo biennio, l’attività degli organi di governo dell’ente locale si trova ancora ad una stadio iniziale, e non può quindi essere valutata nella sua interezza ai fini della sfiducia. Dunque, il paventato “assalto alla diligenza” citato in ricorso non è scongiurato attraverso l’interpretazione fornita all’art. 10, ma più semplicemente attraverso la garanzia di un termine di preavviso minimo (di giorni), prima di porre in votazione la sfiducia.
L’applicazione dell’istituto della sfiducia fatta nel caso concreto non risulta, poi, nemmeno in contrasto con i principi costituzionali richiamai in ricorso; al contrario, proprio a seguire la tesi di parte ricorrente, diverrebbe inapplicabile un istituto di democrazia previsto dalla legge e riconosciuto legittimo anche dal Giudice delle leggi (cfr. Corte costituzionale n. 305/2000), e risulterebbe quindi incostituzionale la lettura proposta in ricorso.
3.- In relazione al terzo motivo, va osservato che l’articolata proposta di sfiducia appare adeguatamente motivata e basata su valutazioni che, ovviamente, sfuggono al sindacato del giudice amministrativo, attenendo a giudizi connotati da ampia discrezionalità. In proposito, questo Tribunale ha già in precedenza affermato che “La mozione di sfiducia rientra tra i provvedimenti caratterizzati da una elevatissima discrezionalità, sindacabile solo in caso di manifesta illogicità o evidente travisamento dei fatti e sebbene la normativa sancisca, come condizione di legittimità della mozione di sfiducia, che essa sia motivata, è indubbio che possa anche trattarsi di una motivazione « politica » e non necessariamente di tipo giuridico-amministrativo.” (Tar Catania, 1170/2011).
In conclusione, in base a quanto fin qui esposto, il ricorso deve essere respinto; analoga conclusione vale per i motivi aggiunti, con i quali vengono sollevati solo vizi derivati.
Le spese processuali possono essere eccezionalmente compensate tenuto conto della peculiarità della fattispecie.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Francesco Bruno, Presidente FF, Estensore
Agnese Anna Barone, Consigliere
Eleonora Monica, Referendario
IL PRESIDENTE, ESTENSORE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/02/2016
