Riceviamo e pubblichiamo il Comunicato Stampa Forza Italia a firma del commissario cittadino Giovanni Patti.
La sentenza del CGA sulle aliquote 2014/2015 e sull’IRPEF 2014/2015 che accoglie il ricorso proposto dalla Commissione Straordinaria che oggi rappresenta il Comune di Barrafranca mette la parola fine, toglie ogni dubbio e conferma che la scelta dell’Amministrazione era obbligata.
Il CGA chiarisce in modo analitico che il Comune era obbligato ad istituire le aliquote dal 2014 così come richiesto dai Ministeri dell’Interno e dell’Economia in rispetto dell’art. 251 del TUEL a decorrere dal primo anno dell’ipotesi di bilancio stabilmente riequilibrato. La nostra vuole essere esclusivamente un’analisi politica ed oggi questa sentenza sancisce in modo inequivocabile la sconfitta di quei consiglieri e forze politiche che hanno voluto strumentalizzare con il solo obiettivo di cercare il consenso alle spalle dei cittadini andando contro l’ente che avrebbero dovuto difendere. Governare e lavorare per l’interesse pubblico a tutela dell’ente e dei cittadini è una cosa, fare populismo è altro. Al presente comunicato si allega la sentenza integrale del CGA.
Barrafranca li 18/06/2022
A nome del partito di F.I.
Il Commissario Cittadino
Giovanni Patti
Sentenza
Pubblicato il 13/06/2022
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 897 del 2021, proposto da Comune di Barrafranca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Scuderi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Salvatore Giuseppe Ferrigno, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Lo Monaco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; nei confronti Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, Ministero dell’Interno e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Valerio Villareale, 6; per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, Sezione Terza, n. 1682 del 27 maggio 2021.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del signor Salvatore Giuseppe Ferrigno, dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 16 marzo 2022, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti gli avvocati come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. Il Comune appellante premette che, in un contesto di crescente difficoltà finanziaria, ha approvato il bilancio di previsione per l’esercizio 2013, mentre non sono stati approvati i bilanci per gli esercizi successivi.
Il Commissario straordinario del Comune di Barrafranca, con deliberazione 19 gennaio 2016, n. 3, ha dichiarato, ai sensi dell’art. 246 del d.lgs. n. 267 del 2000 (di seguito anche TUEL), il dissesto economico finanziario dell’Ente, conseguente all’accertamento della sussistenza delle condizioni previste dall’art. 244 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Con successive deliberazioni nn. 27 e 28 del 9 febbraio 2016, il Commissario straordinario con i poteri del Consiglio comunale ha deliberato, ai sensi dell’art. 251 del TUEL, rispettivamente, l’istituzione, con decorrenza dal 1° gennaio 2016, dell’addizionale comunale all’Imposta sul reddito delle persone fisiche e la determinazione, con decorrenza dall’anno 2016, della misura massima delle aliquote IMU e TASI.
Tuttavia, su richiesta dell’Ente, sia il Ministero dell’Economia e delle Finanze sia il Ministero dell’Interno hanno rappresentato che le misure straordinarie di cui all’art. 251, comma 2, del TUEL dovessero essere applicate dal 2014, primo anno di esercizio di bilancio riequilibrato.
La Giunta Municipale, quindi, ritenendo necessario procedere ad una modifica in tal senso della decorrenza delle deliberazioni commissariali del 9 febbraio 2016 numero 27 e 28, ha approvato la delibera n. 17 del 9 marzo 2018, ma il Consiglio Comunale non ha approvato tale proposta.
Di talché, il Dirigente generale del Dipartimento delle Autonomie Locali e delle Funzione Pubblica della Regione Siciliana, con decreto 13 settembre 2018 n. 248/S.3, ha nominato il sig. Giuseppe Petralia come Commissario ad acta presso il Comune di Barrafranca (EN) “con il compito di approvare le deliberazioni relative alla decorrenza dall’anno 2014 dell’istituzione dell’addizionale IRPEF nonché all’innalzamento delle aliquote IMU e TASI ai sensi dell’art. 251 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 in sostituzione del Consiglio inadempiente”.
Il Commissario ad acta ha provveduto, con la delibera n. 2 del 21 settembre 2018, alla modifica ed integrazione della precedente delibera commissariale n. 28 del 9 febbraio 2016 sulle aliquote massime per IMU e TASI e, con delibera n. 3 del 21 settembre 2018, alla modifica ed integrazione della delibera commissariale n. 27 del 9 febbraio 2016 sull’addizionale comunale IRPEF, indicando per entrambe le misure la decorrenza del 2014.
I signori Alessi Batù Vanessa, Cumia Kevin, Cumia Salvatore, Ferrigno Giuseppe, Perri Clorinda, Ferrigno Salvatore Giuseppe e Aleo Vincenzo, i primi cinque nella loro qualità di membri del Consiglio Comunale del Comune di Barrafranca (oltre che di cittadini contribuenti), ed i rimanenti nella sola qualità di contribuenti, hanno impugnato tanto il decreto di nomina del Commissario ad acta quanto i provvedimenti dallo stesso adottati in sostituzione del Consiglio Comunale.
Il Tar per la Sicilia, Sezione staccata di Catania, Sezione Terza, con la sentenza n. 1682 del 27 maggio 2021, riconosciuto il ricorso ammissibile in capo al solo ricorrente Salvatore Giuseppe Ferrigno in quanto titolare delle condizioni soggettive dell’azione, ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti impugnati.
Il Comune di Barrafranca, quindi, ha proposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:
Erroneo rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva impugnazione degli atti del Ministero dell’Interno e delle Finanze. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 35 c.p.a. Errore di fatto e travisamento degli atti di causa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 T.U.E.L.
Il ricorso di primo grado sarebbe inammissibile per la mancata impugnazione delle note del Ministero dell’Interno del 31 ottobre 2016, con cui si intimava al Comune di elevare le aliquote tributarie e istituire l’addizionale comunale all’IRPEF sin dal 2014, e della nota del 27 febbraio 2017, che rimarcava lo stesso obbligo, nonché della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 4 agosto 2017. Tali atti, infatti, costituirebbero i necessari presupposti delle delibere commissariali impugnate dai ricorrenti.
Erroneo rigetto dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa notifica al Commissario ad acta nominato con decreto del Dirigente generale del Dipartimento delle Autonomie del 13 settembre. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 c.p.a.
Al Commissario ad acta nominato con decreto dirigenziale del 13 settembre 2018 andrebbe riconosciuta la qualità di controinteressato quantomeno rispetto all’impugnazione del decreto con cui è stato nominato.
Il Commissario ad acta, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, godrebbe di autonoma legittimazione processuale, trattandosi di organo non riconducibile ad alcuna delle amministrazioni interessate, né identificabile con esse.
Erroneo accoglimento del primo motivo di ricorso sulla presunta incompetenza del Dirigente Generale del Dipartimento delle Autonomie. Violazione e falsa applicazione della L.R. n. 44 del 1991, dell’art. 2 della L.R. n. 10 del 2000, dell’art. 251 del TUEL e del d.P.R.S. n. 20 del 29 febbraio 2012. Violazione dei principi di rango costituzionale di imparzialità, efficienza e buon andamento di cui all’art. 97 Cost. Violazione e falsa applicazione degli artt. 114 e 119 Cost.
A seguito della dichiarazione di dissenso, non residuerebbe in capo all’Ente locale alcuna autonomia e discrezionalità nel provvedere alla decorrenza ex lege dell’aumento delle aliquote imposta per legge
L’aumento delle aliquote, con la relativa decorrenza ex lege, costituirebbe per l’Amministrazione comunale un obbligo conseguente alla dichiarazione di dissesto, sottratto all’esercizio discrezionale di quella “… potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe …” di cui è dato leggere nell’art. 149 del TUEL.
Dal carattere vincolato e obbligatorio dell’aumento delle aliquote e della relativa decorrenza ex lege, non residuando in capo all’Ente locale alcuna autonomia e discrezionalità, deriverebbe quale logica conseguenza la mancanza dei presupposti necessari ad invocare la competenza dell’organo politico ai fini dell’adozione dell’intervento sostitutivo.
La potestà di disporre l’intervento sostitutivo con la conseguente nomina del Commissario ad acta, rimarrebbe pertanto attribuita alla competenza dirigenziale.
Il signor Salvatore Giuseppe Ferrigno ha analiticamente contestato la fondatezza delle censure dedotte, concludendo per il rigetto dell’appello ed ha riproposto, ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi di ricorso di primo grado espressamente assorbiti nella sentenza appellata.
In particolare, ha dedotto che:
– il decreto di nomina del Commissario ad acta sarebbe illegittimo per violazione dell’art. 24 della L.R. n. 44 del 1991, in quanto lo stesso Commissario straordinario, con i poteri del Consiglio Comunale, entro il termine di trenta giorni dalla dichiarazione del dissesto finanziario, ha approvato, ai sensi dell’art. 251 del d.lgs. n. 267 del 2000, tra le altre, la deliberazione n. 27 del 9 febbraio 2016, con cui è stata istituita, a partire dall’anno 2016, l’addizionale comunale Irpef nella misura massima consentita, e la deliberazione n. 28 del 9 febbraio 2016, con cui, a decorrere dall’anno
2016, sono state determinate le aliquote IMU e TASI nella misura massima consentita;
– tale operato, confortato dai pareri di regolarità tecnica e contabile dei funzionari comunali, non è mai stato contestato dalla Regione Siciliana, se non dopo oltre due anni e solo a seguito della richiesta di intervento sostitutivo;
– il Consiglio comunale di Barrafranca non versava in alcuna situazione di inadempimento in ordine alla mancata approvazione di atti obbligatori per legge, avendo approvato tutti gli atti ed i provvedimenti previsti dall’art. 251 TUEL entro il termine di trenta giorni dalla data di dichiarazione del dissesto finanziario (19 gennaio 2016);
– oltre all’insussistenza di uno specifico inadempimento, ulteriore elemento ostativo all’approvazione delle due deliberazioni, rispettivamente, di aumento retroattivo al massimo delle aliquote IMU e TASI e dell’istituzione retroattiva al massimo addizionale Irpef a decorrere dal 2014 sarebbe che il Consiglio Comunale di Barrafranca avrebbe preteso l’approvazione del Consiglio comunale oltre il termine perentorio di trenta giorni previsto dall’art. 251, comma 1, TUEL e del divieto di retroattività dei tributi locali di cui all’art. 3, comma 1, della legge n. 212 del 2000;
– l’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica non avrebbe potuto costringere ad approvare provvedimenti in contrasto con i superiori principi di rilevanza costituzionale;
– sarebbe mancata la previa diffida, prevista dall’art. 24, comma 1, della L.R. n. 44 del 1991, quale presupposto imprescindibile e, in quanto tale, legittimante l’intervento sostitutivo, tale non potendo ritenersi il mero invito di cui alla nota dell’11 maggio 2018 del dirigente del Dipartimento delle Autonomie Locali;
– all’illegittimità del decreto di nomina del Commissario ad acta presso il Comune di Barrafranca seguirebbe, quale logico corollario, l’invalidità in via derivata delle deliberazioni commissariali nn. 2 e 3 del 21 settembre 2018;
– nell’emanazione del decreto di nomina del Commissario ad acta, l’Amministrazione intimata non avrebbe rispettato la normativa in materia di partecipazione procedimentale;
– il Comune di Barrafranca pretenderebbe, a distanza di oltre quattro anni dagli esercizi finanziari di competenza ed in violazione dell’art. 3 della legge n. 212 del 2000, di rimediare alla propria inefficienza, attribuendo efficacia retroattiva ai provvedimenti tardivamente assunti, scaricando in tal modo sui cittadini le conseguenze negative del ritardo nella dichiarazione del dissesto finanziario;
– le deliberazioni commissariali n. 2 e n. 3 del 21 settembre 2018, oltre a violare l’art. 11 disp. prel. cod. civ., sul principio generale di irretroattività degli atti amministrativi, ed i principi di legalità e bon andamento dell’azione amministrativa, striderebbero con il principio di ragionevolezza e di tutela del legittimo affidamento, nonché con il principio di certezza dei rapporti giuridici;
– il principio di irretroattività sarebbe stato platealmente violato dalle due deliberazioni commissariali impugnate, anche con riferimento all’art. 3, comma 1, della legge n. 212 del 2000;
– le deliberazioni commissariali impugnate, inoltre, sarebbero state adottate in violazione del termine massimo di 30 giorni dalla dichiarazione del dissesto previsto dall’art. 251, comma 1, de d.lgs. n. 267 del 2000.
Il Ministero dell’Interno ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno sostenuto di non avere alcuna legittimazione processuale nel presente giudizio, per cui hanno chiesto che sia dichiarato il loro difetto di legittimazione passiva.
Le parti hanno depositato altre analitiche memorie a sostegno ed illustrazione delle rispettive difese.
Il sig. Ferrigno, con la memoria conclusiva, ha chiesto, in via subordinata, che sia sollevata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 251 del d.lgs. n. 267 del 2000, nella parte in cui venisse interpretato nel senso di imporre
l’aumento retroattivo dei tributi locali, per violazione degli artt. 41, 53,117 Cost., art. 1, primo protocollo CEDU, e dell’art. 3 T.U.E.
Con ordinanza n. 575 dell’8 settembre 2021, questo Consiglio di Giustizia Amministrativa ha accolto l’istanza cautelare e, per l’effetto, ha sospeso l’esecutività della sentenza impugnata, con la seguente motivazione: “Considerato, alla delibazione propria della presente fase cautelare, che l’appello non appare sfornito di fumus boni iuris, laddove evidenzia come l’aumento delle aliquote, con la relativa decorrenza ex lege, costituisca per l’Amministrazione comunale un obbligo conseguente alla dichiarazione di dissesto sottratto all’esercizio discrezionale della “potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe”, di cui all’art. 149 del TUEL, sicché, non residuando in capo all’organo politico alcuna autonomia o discrezionalità, non sussistono i presupposti per invocare la necessaria competenza del detto organo politico ai fini dell’adozione dell’intervento sostitutivo”.
All’udienza pubblica del 16 marzo 2022, la causa è stata trattenuta per la decisione.
2. Il Collegio, in via preliminare, ritiene di non disporre l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’Interno e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in quanto, sebbene gli atti da essi adottati non sono stati impugnati, hanno comunque costituito oggetto del complessivo procedimento in esito al quale il Comune di Barrafranca ha adottato gli atti in contestazione.
3. L’appello proposto dal Comune di Barrafranca è fondato e ciò consente al Collegio di prescindere dall’esame dei motivi con cui l’appellante ha contestato le statuizioni del giudice di primo grado che hanno respinto le eccezioni in rito formulate.
4. Il Tar ha accolto il ricorso di primo grado, in quanto:
“In base al combinato disposto della lettera f) del secondo comma dell’art. 42 (alla cui stregua è attribuita ai Consigli Comunali la competenza in ordine alla “istituzione e ordinamento dei tributi, con esclusione della determinazione delle relative aliquote; disciplina generale delle tariffe per la fruizione dei beni e dei servizi”), del secondo comma dell’art. 48 (alla cui stregua “la giunta compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’art. 107,
commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento”) e dell’art. 50 (che disciplina le competenze dei Sindaci e dei Presidenti delle Provincie) del D. Lgs. n. 267/2000, non vi è dubbio che la determinazione delle aliquote IMU e TASI così come della addizionale IRPEF fosse una compito attribuito dalla legislazione nazionale – ov’anche come loro rideterminazione ex post per l’anno 2014 – alla Giunta Municipale del Comune interessato. Giusta però la riserva di competenza legislativa di cui alla lettera o) dell’art. 14 dello Statuto della Regione Siciliana, per il Comune di Barrafranca deve trovare applicazione il n. 6) dell’art. 51 della L. R. n. 16/1963, che attribuisce ai Consigli Comunali ogni competenza in materia di “tributi comunali e regolamenti relativi”, senza prevedere, così come invece la legislazione nazionale, alcuna “esclusione della determinazione delle relative aliquote”. Una tale diversità non condiziona però alcun modo la apprezzabilità della tesi attorea: perché con essa si censura l’esercizio del potere sostitutivo della Regione Siciliana da parte di un organo burocratico della stessa, cui rimane indifferente se l’organo titolare di funzioni di indirizzo politico-amministrativo del Comune di Barrafranca illegittimamente sostituito fosse il suo Consiglio Comunale, od invece la sua Giunta Municipale (come sarebbe stato senz’altro, ove non avesse operato la diversa disciplina legislativa regionale in materia di ordinamento degli enti locali).
In ambedue le ipotesi, ma qui concretamente con riferimento alla posizione del Consiglio Comunale del Comune di Barrafranca, la sostituzione di un organo burocratico, in persona del Dirigente Generale del Dipartimento delle Autonomie Locali, all’Assessore Regionale per gli Enti Locali della Regione Siciliana, non risulta quindi, a parere del Collegio, rispettosa dell’autonomia riconosciuta ai minori enti locali: i quali, non diversamente dalle Regioni, concorrono a costituire, in uno con lo Stato, la Repubblica a mente dell’art. 114 Cost.
Ove gli atti che un minore ente locale territoriale deve adottare siano di competenza di propri organi titolari di funzioni di indirizzo politico-amministrativo, occorre – per un elementare amor di simmetria, oltre che di sostanziale rispetto dell’art. 114 Cost. – che il potere sostitutivo a fronte di una inerzia di quelli venga esercitato da un organo del livello
di governo superiore di analoga natura – come ha già ritenuto lo stesso Giudice delle Leggi affermando che “il potere sostitutivo deve essere poi esercitato da un organo di governo della Regione o sulla base di una decisione di questo (cfr. sentenze n. 460 del 1989, n. 342 del 1994, n. 313 del 2003): ciò che è necessario stante l’attitudine dell’intervento ad incidere sull’autonomia, costituzionalmente rilevante, dell’ente sostituito”[ Corte costituzionale, sent. 27 gennaio 2004, n. 43]. A tal riguardo, la anteriorità delle previsioni della L. R. n. 44/1991 alle modificazioni cui è andata soggetta la organizzazione interna della P.A. a principiare dal D. Lgs. n. 29/1993 non consente, a giudizio del Collegio, di revocare in dubbio che la competenza da essa individuata non possa essere traslata in favore di organi burocratici dell’ente-Regione. Agli organi burocratici degli enti pubblici territoriali è infatti proprio il sistema della responsabilità giuridica quali operatori (per l’appunto) giuridici qualificati, selezionati in base al possesso di specifiche competenze tecniche secondo logica concorsuale ex art. 97, terzo comma, Cost., e rimuovibili dagli incarichi loro conferiti – nell’ipotesi di malaccorto esercizio del relativo munus – mediante atti espressione dell’esercizio dei poteri del datore di lavoro da parte dell’Amministrazione Pubblica di appartenenza (nell’ipotesi di rapporto di pubblico impiego cd. contrattualizzato), od il ricorso a provvedimenti amministrativi da parte di quella (nelle ipotesi, ormai largamente minoritaria, di dipendenti in regime di diritto pubblico ex art. 3 del D. Lgs. n. 165/2001). Per quanto invece attiene agli organi espressione di indirizzo politico- amministrativo, il circuito che opera è quello della responsabilità politica dinnanzi ai componenti delle collettività cui compete – in via diretta o mediata, in base allo statuto del singolo tipo di organo appartenente alla medesima categoria – la scelta dei soggetti che dovranno divenirne titolari. Così ragionando, non è difficile comprendere come le scelte in materia di determinazione delle aliquote di tributi locali (così come, più in generale, tutte quelle relative alla fiscalità locale) rappresentano – in uno con il governo della spesa pubblica – lo strumento essenziale mediante cui ciascun ente locale può assolvere ai propri compiti di “rappresenta(re) la propria comunità”, “cura(rne)” e “promuove(rne) lo sviluppo” ex art. 3, terzo comma, del D. Lgs. n. 267/2000. La compressione di tale capacità d’azione, mediante l’esercizio di un potere sostitutivo previsto dalla legislazione regionale – e segnatamente: in base al primo comma dell’art. 24 della L. R. n. 44/1991
alla cui stregua “qualora gli organi delle province e dei comuni omettano o ritardino, sebbene previamente diffidati a provvedere entro congruo termine, o non siano comunque in grado di compiere atti obbligatori per legge, al compimento dell’ atto provvede l’ Assessore regionale per gli enti locali a mezzo di un commissario, la cui durata in carica non può superare il termine di un mese, salvo proroga fino a tre mesi, per gravi e giustificati motivi di carattere amministrativo” -, non può quindi avvenire che in base ad una rigorosa e letterale applicazione di quella: senza che all’organo di indirizzo politico-amministrativo da essa individuato in persona dell’Assessore Regionale agli Enti Locali della Regione siciliana possa sostituirsi alcun organo burocratico appartenente alla medesima branca amministrativa, dovendo al contrario l’Assessore rispondere, in base al circuito della responsabilità politica, (anche) nei confronti dei cittadini del Comune di Barrafranca, quale quota-parte del complessivo corpo elettorale deputato alla scelta – in questo caso in via mediata, tramite la elezione diretta del Presidente della Regione che provvederà alla loro nomina – dei soggetti da preporre alla carica di componenti della Giunta Regionale nell’ambito della Regione Siciliana. Per contro, pensare che il disposto del primo comma dell’art. 24 della L.R. n. 44/1991 sia stato modificato dalla lettera d) dell’art. 16 del D. Lgs. n. 165/2001, nel senso di attribuire a Dirigenti Generali le competenze dell’Assessore Regionale per gli Enti Locali della Regione siciliana in base al potere, intestato ai primi dalla seconda norma, di “adotta(re) gli atti e i provvedimenti amministrativi ed esercita(re) i poteri di spesa e quelli di acquisizione delle entrate rientranti nella competenza dei propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti”, urta contro il principio della preliminare, necessaria interpretazione costituzionalmente conforme delle norme giuridiche esistenti (in termini, ex plurimis e da ultimo, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. VIII, Sent. 26 marzo 2021, n. 2049): poiché la espropriazione del relativo potere da parte di organi burocratici dell’ente-Regione si porrebbe in radicale contrasto con il principio di autonomia guarentigiato nei termini più generali dall’art. 114 Cost, nonché e più specificatamente, come autonomia finanziario-contabile, dal secondo comma dell’art. 119 Cost., alla cui stregua “i Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno risorse autonome. Stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio”. L’intervento nell’esercizio di un potere sostitutivo da parte della Regione nei confronti di un minore ente locale ricompreso entro la propria circoscrizione, benchè non trovi una “rete di contenimento” analoga a quanto per l’ipotesi di esercizio del potere sostitutivo dello Stato nei confronti delle Regioni in base al secondo comma dell’art. 120 Cost., riguarda infatti sempre e comunque un rapporto fra diversi livelli di Governo: quale si esprime unicamente attraverso quelli fra organi titolari di funzioni di indirizzo politico- amministrativo, e non fra gli apparati serventi – ovvero fra le rispettive strutture burocratiche – di cui ciascuno di essi strumentalmente si serve. Per queste ragioni, e conclusivamente pronunciando, il Collegio ritiene che il postulato vizio di incompetenza infici realmente il decreto 13 settembre 2018 n. 248/S.3 adottato dal Dirigente Generale del Dipartimento delle Autonomie Locali, ed a valle e conseguenzialmente, tutti gli atti adottati dal commissario straordinario con esso nominato ed impugnati con il ricorso in epigrafe.
In base alla natura del riscontrato vizio di incompetenza, il Collegio arresta al suo rilievo il proprio scrutinio come da condivisa giurisprudenza dichiarando assorbita ogni altra censura,” avendo il vizio di incompetenza carattere assorbente ex lege, avuto riguardo a quanto prescritto dall’art. 34, co. 2, c.p.a., secondo cui “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”(ex plurimis, T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, Sent. 2 marzo 2020, n. 974)”.
5. Le doglianze proposte in ordine a tali statuizioni dal Comune di Barrafranca, come già evidenziato nella sommaria delibazione cautelare, sono fondate.
5.1. L’art. 149, comma 3, del TUEL prevede che “la legge assicura, altresì, agli enti locali potestà impositiva autonoma nel campo delle imposte, delle tasse e delle tariffe, con conseguente adeguamento della legislazione tributaria vigente”, sicché non può evidentemente sussistere alcun dubbio sul fatto che l’esercizio discrezionale della potestà impositiva comunale spetti all’organo legislativo dell’Ente locale, vale a dire al Consiglio Comunale, o comunque ad un organo di indirizzo politico-amministrativo, con la conseguenza che, trattandosi di attività
discrezionale, all’organo politico regionale spetterebbe simmetricamente, in sede sostitutiva, l’eventuale nomina del Commissario ad acta.
Tuttavia, nel caso di esercizio vincolato della potestà impositiva, vale a dire nell’ipotesi in cui la fattispecie impositiva, la sua misura e la relativa decorrenza siano stabiliti dal legislatore statale, senza alcuna possibilità per l’organo politico comunale di intervenire, non sussiste alcuna ragione per la quale, in sede sostitutiva, debba essere l’organo politico e non l’organo amministrativo a nominare l’eventuale Commissario ad acta.
Per quanto specificamente attiene alla fattispecie in esame, occorre rilevare che l’art. 251 del TUEL stabilisce che “nella prima riunione successiva alla dichiarazione di dissesto e comunque entro trenta giorni dalla data di esecutività della delibera, il consiglio dell’ente, o il commissario nominato ai sensi dell’articolo 247, comma 3, è tenuto a deliberare per le imposte e tasse locali di spettanza dell’ente dissestato, diverse dalla tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, le aliquote e le tariffe di base nella misura massima consentita, nonché i limiti reddituali, agli effetti dell’applicazione dell’imposta comunale per l’esercizio di imprese, arti e professioni, che determinano gli importi massimi del tributo dovuto”, mentre, al secondo comma, è indicato che “la delibera non è revocabile ed ha efficacia per cinque anni, che decorrono da quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato. In caso di mancata adozione della delibera nei termini predetti l’organo regionale di controllo procede a norma dell’articolo 136”; il terzo comma, inoltre, dispone che “per le imposte e tasse locali di istituzione successiva alla deliberazione del dissesto, l’organo dell’ente dissestato che risulta competente ai sensi della legge istitutiva del tributo deve deliberare, entro i termini previsti per la prima applicazione del tributo medesimo, le aliquote e le tariffe di base nella misura massima consentita. La delibera ha efficacia per un numero di anni necessario al raggiungimento di un quinquennio a decorrere da quello dell’ipotesi di bilancio riequilibrato”.
Nel caso di specie, pertanto, trattandosi di attività amministrativa meramente vincolata, si verte al di fuori dell’ambito di applicazione dell’art. 149, comma 3, del TUEL, essendo stata l’attività impositiva prevista ed interamente disciplinata dal legislatore statale, con conseguente possibilità per l’organo
amministrativo regionale, come avvenuto, di nominare il Commissario ad acta a seguito dell’inadempienza dell’Ente locale.
Sul tema del riparto di competenze tra livello amministrativo e livello politico, la Corte costituzionale, con la recente sentenza n. 195 del 2019, ha sottolineato che “quanto più il potere sostitutivo, incidente nell’autonomia dell’ente locale territoriale, presenta una connotazione di discrezionalità nei presupposti e nel contenuto, tanto più il livello di assunzione di responsabilità si eleva da quello amministrativo (…) a quello politico (…).”
Ne consegue, sulla base del medesimo percorso argomentativo, che, quanto meno il potere sostitutivo ha carattere discrezionale, tanto più si abbassa il livello di responsabilità, fino a diventare assente quando l’attività sostitutiva ha carattere totalmente vincolato.
Di talché, nella fattispecie, la natura totalmente vincolata dalla legge del potere esercitato dall’organo amministrativo consente di escludere l’atto di nomina del Commissario ad acta dagli atti relativi all’esercizio di funzioni di indirizzo politico-amministrativo, i quali, evidentemente, sarebbero sottratti alla competenza dell’organo emanante (cfr. in proposito Cgars n. 963 del 2021).
5.2. Piuttosto, al fine di delibare sulla legittimità dell’attività amministrativa contestata, è necessario accertare l’esatta decorrenza del tributo, individuato dal legislatore statale dall’anno del “bilancio riequilibrato”, atteso che, ove questi non coincida con l’anno 2014, l’azione amministrativa sarebbe effettivamente illegittima non trovando più la sua fonte nella disciplina statale. In altri termini, la questione centrale della presente controversia è costituita dall’individuazione dell’effettivo anno di decorrenza delle imposte, vale a dire se le stesse decorrono dal 2016, come deliberato in origine dall’Ente comunale, o dal 2014, come deliberato dal Commissario ad acta.
L’oggetto del giudizio, infatti, attiene solo ed esclusivamente all’applicazione dei tributi in discorso per gli anni d’imposta 2014 e 2015, mentre dal 2016 la relativa applicazione è incontestata.
Il Comune di Barrafranca, prima della dichiarazione di dissesto, ha approvato l’ultimo bilancio di previsione nel 2013, sicché il primo anno di bilancio riequilibrato corrisponde al 2014.
In proposito, come emerge chiaramente anche dalla nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 4 aprile 2017 indirizzata al Comune di Barrafranca, in base al combinato disposto dell’art. 246, comma 4, e 259, comma 1-bis, del d.lgs. n. 267 del 2000, l’anno a partire dal quale decorre l’ipotesi di bilancio riequilibrato dipende dalla circostanza che il Comune, alla data della dichiarazione del dissesto finanziario, abbia o meno approvato il bilancio di previsione per l’esercizio in corso, per cui per il Comune di Barrafranca, che ha approvato l’ultimo bilancio di previsione per l’esercizio 2013, il primo anno dell’ipotesi di bilancio riequilibrato corrisponde al 2014, con la conseguenza che, la necessità di innalzare le aliquote dei tributi locali nella misura massima consentita sussiste sin dal detto anno di imposta.
Il MEF, pertanto, ha evidenziato che, in esito all’approvazione anche per gli anni 2014 e 2015 delle aliquote e delle tariffe nella misura massima consentita dalla legge, si sarebbe dovuto procedere a richiedere i maggiori importi conseguenti agli aumenti così deliberati attraverso l’emissione di provvedimenti diretti a recuperare le corrispondenti somme, specificando che tali provvedimenti avrebbero dovuto essere comprensivi della sola quota capitale senza applicazione di interessi moratori e sanzioni in ossequio al principio sancito dall’art. 10, comma 2, della legge n. 212 del 2000, secondo cui non sono irrogate sanzioni né richiesti interessi moratori al contribuente, qualora egli si sia conformato a indicazioni contenute in atti dell’amministrazione finanziaria, ancorché successivamente modificate dall’Amministrazione medesima.
5.3. In definitiva, trattandosi di attività totalmente vincolata, posta in essere in esecuzione di una disciplina stabilita dalla legge statale, non è viziata da incompetenza la nomina del Commissario ad acta disposta dal Dirigente dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica.
Le statuizioni del giudice di primo grado, invece, risultano ancorate ad un equivoco di fondo, in quanto fanno riferimento al condivisibile principio secondo cui “le scelte in materia di determinazione delle aliquote di tributi locali (…) rappresentano – in uno con il governo della spesa pubblica – lo strumento essenziale mediante cui ciascun ente locale può assolvere ai propri compiti (…).
Tuttavia, talli argomentazioni postulano l’esercizio di un potere impositivo discrezionale che, nel caso di specie, è del tutto assente, non essendovi alcuna scelta da compiere, con esclusione di qualunque tipo di responsabilità politica nei confronti dei cittadini del Comune di Barrafranca.
6. Le censure riproposte dal signor Ferrigno ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. non possono essere condivise.
6.1. In primo luogo, non sussiste alcuna illegittimità del decreto di nomina del Commissario ad acta per violazione dell’art. 24 della L.R. n. 44 del 1991, in quanto se è vero che il Commissario straordinario, con i poteri del Consiglio Comunale, entro il termine di trenta giorni dalla dichiarazione del dissesto finanziario, ha approvato, ai sensi dell’art. 251 del d.lgs. n. 267 del 2000, tra le altre, la deliberazione n. 27 del 9 febbraio 2016, con cui è stata istituita, a partire dall’anno 2016, l’addizionale comunale Irpef nella misura massima consentita, e la deliberazione n. 28 del 9 febbraio 2016, con cui, a decorrere dall’anno 2016, sono state determinate le aliquote IMU e TASI nella misura massima consentita, è altrettanto vero che la decorrenza dal 2016 era stata impropriamente individuata, sicché, a fronte di tale inadempienza, si è reso necessario l’intervento sostitutivo.
Il Dirigente generale del Dipartimento delle Autonomie Locali dell’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, infatti, con il decreto del 13 settembre 2018, ha nominato il Commissario ad acta “con il compito di approvare le deliberazioni relative alla decorrenza dall’anno 2014 dell’istituzione dell’addizionale IRPEF nonché all’innalzamento delle
aliquote IMU e TASI ai sensi dell’art. 251 del d.lgs. 18.8.2000, n. 267, in sostituzione del Consiglio inadempiente”.
In particolare, visti gli art. 24 della L.R. n. 44 del 1991 e l’art. 251 del d.lgs. n. 267 del 2000, il Dirigente ha fatto riferimento alla nota dell’11 maggio 2018, con cui il presidente del Consiglio comunale di Barrafranca è stato diffidato a disporre la convocazione dell’Organo per deliberare l’applicazione delle tariffe relative alle imposte e tasse locali dell’ente dissestato.
In altri termini, le delibere commissariali del 9 febbraio 2016, in parte qua, quanto alla decorrenza delle misure, si rivelavano essere illegittime per violazione di legge, sicché il Consiglio comunale di Barrafranca, per tale aspetto, versava in una situazione di inadempimento, pur avendo approvato gli atti entro il termine di trenta giorni dalla data di dichiarazione del dissesto finanziario (19 gennaio 2016).
Ne consegue che l’approvazione delle imposte in discorso, con decorrenza 2014, oltre il termine di trenta giorni di cui all’art. 251, comma 1, TUEL non si rivela affatto illegittimo, attesa l’erronea decorrenza indicata nelle delibere commissariali del 9 febbraio 2016.
6.2. Parimenti infondate sono le doglianze riproposte in merito alla prospettata retroattività delle aliquote IMU e TASI e dell’istituzione del massimo dell’addizionale IRPEF.
In argomento, deve essere innanzitutto considerato che la norma di legge statale non ha introdotto una norma tributaria retroattiva, in quanto, ove il dissesto fosse stato deliberato non appena verificatisi i presupposti, in ragione del combinato disposto degli articoli 244 e 246 del TUEL, vale a dire nel 2014 o immediatamente dopo, essendo stato l’ultimo bilancio di previsione approvato per l’esercizio 2013, l’imposizione tributaria avrebbe iniziato a decorrere dalla sua istituzione.
Viceversa, nel caso di specie, l’applicazione dell’imposizione tributaria ad anni precedenti non ha la sua fonte nella norma, il che esclude in radice anche la paventata illegittimità costituzionale della stessa come prospettato
dall’appellato, ma nel fatto che il dissesto finanziario dell’Ente è stato prontamente deliberato.
D’altra parte, sia la norma di legge che la situazione in cui versavano le finanze dell’Ente locale erano conosciute o conoscibili da tutti gli interessati, essendo il Comune privo di bilancio approvato sin dal 2014, sicché nessun particolare affidamento, tale da escludere addirittura l’imposizione per gli anni 2014 e 2015, può ritenersi sussistere.
Tale differimento, inoltre, costituisce a ben vedere un favor per il contribuente che ha potuto procedere al pagamento nel 2016 delle imposte relative al 2014 ed al 2015, le quali ordinariamente avrebbero dovuto essere corrisposte negli anni di riferimento, senza dover pagare nessun ulteriore importo a titolo di interessi o sanzioni.
In ogni caso, la norma risponde ai principi costituzionali scolpiti negli artt. 81 e 119 Cost., mentre il principio di irretroattività che, si ribadisce, nel caso di specie non è stato nemmeno vulnerato è riferito alla sola materia penale dall’art. 25 Cost.
6.3. Di qui, la manifesta infondatezza della prospettata questione di legittimità costituzionale dell’art. 251 del TUEL.
6.4. Il Collegio rileva ancora che non sussiste alcuna violazione dell’art. 24, comma 1, della L.R. n. 44 del 1991, neppure sotto altro profilo, in quanto l’invito di cui alla nota dell’11 maggio 2018 del dirigente del Dipartimento delle Autonomie Locali può essere qualificato come previa diffida.
Infatti, con tale atto, il Dirigente del Dipartimento regionale delle Autonomie Locali, nel premettere che il Segretario del Comune di Barrafranca, con nota dell’8 maggio 2018, ha segnalato che il Consiglio del medesimo Ente, nell’adunanza del 4 maggio 2018, non ha approvato le proposte concernenti la decorrenza dall’anno 2014 dell’istituzione dell’addizionale IRPEF, nonché dell’innalzamento delle aliquote IMU e TASI, disattendendo l’obbligo previsto al riguardo dall’art. 251 del d.lgs. n. 267 del 2000, ed evidenziando che si tratta di inosservanza rispetto ad uno specifico obbligo di legge, ha
invitato il Presidente del Consiglio comunale a volere disporre, entro due gironi, la convocazione del consesso con all’ordine del giorno l’approvazione delle proposte, con adunanza da tenersi nei successivi otto giorni, ed i Consiglieri comunali ad approvare le stesse entro i venti giorni dalla disposta adunanza, al fine di pervenire nel termine massimo di trenta giorni alla definizione dell’adempimento in questione.
Il Dirigente ha altresì concluso avvertendo che, decorso infruttuosamente il termine assegnato, sarebbe stata attivata, da parte dell’Assessorato, la procedura sostitutiva di cui all’art. 24 della L.R. n. 44 del 1991.
Tale atto ha evidentemente le caratteristiche della previa diffida richiesta dall’art. 24, comma 1, della L.R. n. 44 del 1991.
6.5. Infine, la doglianza sulla partecipazione procedimentale, peraltro infondata nel merito in quanto le questioni controverse sono state dibattute nel procedimento che ha poi portato all’intervento sostitutivo, si rivela inammissibile perché attiene agli interventi dei consiglieri comunali ricorrenti in primo grado, in relazione ai quali il Tar ha dichiarato il ricorso inammissibile, per cui il signor Ferrigno non ha alcuna legittimazione a riproporre il motivo in appello.
7. In conclusione, l’appello va accolto in quanto fondato e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ferma restando l’inammissibilità del ricorso in quanto proposto dagli altri ricorrenti, deve essere respinto il ricorso proposto in primo grado dal signor Salvatore Giuseppe Ferrigno.
8. Le spese del doppio grado di giudizio, in ragione della complessità e della novità delle questioni trattate, nonché della natura degli interessi coinvolti, possono essere integralmente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe (R.G. n. 897 del 2021) e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, ferma restando l’inammissibilità del ricorso in quanto proposto dagli altri
ricorrenti, respinge il ricorso proposto in primo grado dal signor Salvatore Giuseppe Ferrigno.
Compensa le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del giorno 16 marzo 2022, con l’intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Marco Buricelli, Consigliere
Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore Giovanni Ardizzone, Consigliere Antonino Caleca, Consigliere
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE Roberto Caponigro Rosanna De Nictolis
IL SEGRETARIO
